Freitag, 14. Dezember 2018
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Welche Klimaziele sind verpflichtend?

„et“-Redaktion

Während in Deutschland erhitzt über die Verfehlung der Klimaziele diskutiert wird, zeigt sich die EU entspannt. Unklarheit herrscht über die Perspektiven bis 2030. Die deutsche Klimapolitik verweigert sich der klaren europäischen Aufteilung zwischen den Emissionen, die dem EU-Emissionshandel (ETS-Bereich) sowie dem Nicht-ETS-Bereich (Haushalte, Verkehr, Gewerbe) zuzurechnen sind und den sich daraus ergebenden nationalen Aufgaben und Pflichten. Einen nicht unwesentlichen Anteil an der unübersichtlichen Situation trägt das Übereinkommen von Paris mit seiner Abkehr von konkreten Minderungszielen und der Einführung der Nationalen Klimaschutzbeiträge (Nationally Determined Contributions – NDC).

EU sieht in der europäischen Klimapolitik ein Erfolgsmodell 

Die EU wird ihre Klimaziele für 2020 übererfüllen. Das 2009 von Rat und Parlament verabschiedete „Energie- und Klimapaket 2020“ ist für die Mitgliedstaaten rechtlich verbindlich und schreibt eine Minderung der Treibhausgas(THG)-Emissionen um 20 % gegenüber 1990 vor. Die europäischen THGEmissionen werden dabei aufgeteilt auf EUEmissionshandel (EU-ETS) und Nicht-Emissionshandel (Non-ETS). 

Die Treibhausgas-Emissionen in den vom ETS abgedeckten Sektoren sind bis 2020 EU-weit um 21 % gegenüber dem Niveau von 2005 zu senken. Dabei sind keine nationalen Ziele einzuhalten. Starre Ländervorgaben würden dem Prinzip des Cap & Trade und der kosteneffizientesten Emissionsreduktion innerhalb des Binnenmarkts widersprechen. Der Emissionshandel sorgt effektiv dafür, dass die erfassten Anlagen der Industrie und der Energiewirtschaft europaweit nicht mehr emittieren können, als an Zertifikaten ausgegeben wird. Eine Verfehlung der europäischen Ziele in den ETS-Sektoren ist durch die Mechanik des Instruments ausgeschlossen. Mit einem Wert von minus 26 % bis zum Jahr 2017 hat der ETSSektor das vorgegebene Ziel sogar bereits deutlich überfüllt.

Die verbleibenden THG-Emissionen aus den Sektoren Verkehr, Gebäude und Landwirtschaft werden durch die Lastenteilungsvereinbarung für die Jahre 2013 bis 2020 (Effort Sharing Decision – ESD) begrenzt. Diese Reduktionsziele werden mittels länderspezifischer Zielvorgaben auf die Mitgliedstaaten heruntergebrochen, weil für diese Emissionen kein EU-weiter, einheitlicher Mechanismus existiert. Diese nationalen Zielvorgaben sind ebenfalls rechtlich verbindlich. EU-weit müssen die Emissionen im Non-ETS-Bereich bis 2020 um 10 % gegenüber dem Niveau von 2005 vermindert werden. 2015 wurde bereits eine Minderung von 12 % und damit eine Überfüllung erreicht. 

Deutschland wird sein ESD-Ziel für 2020 – auf der Grundlage bestehender Maßnahmen – von minus 14 % gegenüber 2005 verfehlen (Abb. 1). Die nationalen Emissionen im Non- ETS-Bereich sanken bis 2016 lediglich um 6 %. Die EU hat Deutschland sowie vier weiteren EU-Mitgliedstaaten angeboten, die verbleibende Lücke zwischen Ziel und tatsächlicher Minderung durch die Übertragung oder den Ankauf von Emissionsbudgets anderer EUMitgliedstaaten zu schließen. 


Abb.1 Verpflichtende Klimaziele für Deutschland bis 2020

Insgesamt wird die EU – und damit auch Deutschland – seine internationalen Verpflichtungen zum Schutz des Klimas bis 2020 sicher einhalten und voraussichtlich sogar leicht übertreffen. Für die nationale Zielverfehlung Deutschlands im Non-ETS-Bereich stehen europäische Lösungsmöglichkeiten, wie der Ausgleich mit anderen EU-Staaten, zur Verfügung. 

Fortsetzung der EU-Klimapolitik bis 2030 

Der Europäische Rat hat 2014 einen „Rahmen für die Energie- und Klimapolitik bis 2030“ beschlossen, der auf dem Klimapaket von 2009 aufsetzt und die bisherige Systematik der Emissionsaufteilung fortsetzt. Als Emissionsziel für 2030 wird eine Senkung von 40 % im Vergleich zu 1990 festgelegt. 

Für den Emissionshandel (ETS) liegt die Minderung bei 43 % gegenüber 2005. Mit der Einigung auf eine Reform des EU-ETS haben der Europäische Rat und das Europäische Parlament die Rolle des Emissionshandels als wichtigstes Klimaschutzinstrument für Europa bestätigt und gestärkt. Durch den deutlich schnelleren Abbau der Emissionsberechtigungen sollten sich ab 2021, also mit Beginn der 4. Handelsperiode, knappheitsbedingte Preisanstiege einstellen. 

Dabei zeigt sich, dass sich die Wirkung der Reform auf die CO2-Preise bereits heute entfaltet. Seit Ende 2017 haben die CO2-Preise stark zugelegt. Während sie im März 2017 noch bei etwa 4,40 €/t CO2 lagen, haben sie sich bis Anfang Juli 2018 auf über 17 €/t CO2 mehr als verdreifacht. Weiterhin gibt es für den ETS-Bereich keine nationalen Ziele. 

Für die nicht dem Emissionshandel unterliegenden Sektoren (Non-ETS-Bereich) beträgt das EU-weite Minderungsziel bis 2030 insgesamt 30 % gegenüber 2005. Die dazu gehörige Lastenteilungsentscheidung liegt vor und sieht für Deutschland eine Minderung von 38 % gegenüber 2005 vor (Abb. 2). 

Verpflichtende Klimaziele für Deutschland bis 2030
Abb.2 Verpflichtende Klimaziele für Deutschland bis 2030

Die EU als Partner der internationalen Klimapolitik 

Die EU-Klimapolitik hat mit der Einführung des ETS und des Lastenteilungsplans erreicht, dass die 2005 eingegangenen Verpflichtungen zur Umsetzung des Kyoto-Protokolls sicher eingehalten werden konnten. Durch die Fortschreibung der Politik bis 2030 soll sichergestellt werden, dass die EU und ihre Mitgliedstaaten auch das Übereinkommen von Paris aus dem Jahr 2015 erfüllen. Im Frühjahr 2015 beschloss der Europäische Rat in Riga, dass die EU und ihre 28 Mitglieder das Ziel des Weltklimarates, die Erderwärmung auf unter 2 Grad gegenüber dem vorindustriellen Niveau zu begrenzen, vollumfänglich unterstützen. Die EU und ihre Mitgliedstaaten verpflichten sich, den Treibhausgas-Ausstoß bis 2030 um 40 % zu reduzieren. Dazu werden beim Klimasekretariat der UN geeignete Klimaschutzbeiträge (Nationally Determined Contributions – NDC) der Mitgliedstaaten hinterlegt.

Die Übereinkunft von Paris ist nicht als Grundlage für nationale regulatorische Ansätze geeignet, da sich die Unterzeichnerstaaten lediglich dazu bereit erklären daran mitzuwirken, den Anstieg der globalen Durchschnittstemperatur bis zur Mitte des Jahrhunderts auf 2 Grad, oder wenn möglich auf 1,5 Grad zu begrenzen. Rechtlich verbindlich dagegen, ist die Minderungszusage der EU, die Treibhausgasemissionen aller 28 EU-Mitgliedstaaten bis 2030 um 40 % zu reduzieren. Jeder EU-Mitgliedstaat und die EU als Ganzes haben diesen gemeinsamen Klimaschutzbeitrag dem Weltklimareferat gemeldet und einer regelmäßigen Überprüfung der Fortschritte zugestimmt. 

Nationale Klimapolitik hat ein Konformitätsproblem 

Bereits 2007 verließ die Bundesregierung den Kurs der EU und setzte als nationales Ziel für 2020 eine Reduzierung der Treibhausgas- Emissionen in Höhe von 40 % gegenüber 1990 fest. Dieses Ziel wurde im „Energiekonzept 2010“ bekräftigt. Mit dem „Klimaschutzplan 2050“ des Jahres 2016 wurde dieses Ziel ergänzt durch Vorgaben für 2030 (- 55 %), 2040 (- 70 %) sowie 2050 (- 80-95 %). Mit diesen Vorgaben geht die Bundesregierung weit über bestehende internationale Zielvereinbarungen sowie über die europäisch rechtsverbindlichen Zielsetzungen hinaus. Keine der nationalen Vorgaben ist bisher durch ein Gesetz rechtlich fixiert worden. 

Die nationale Klimapolitik verzichtet bisher auf die strikte Trennung zwischen Emissionen aus dem ETS-Bereich und denen aus dem Non-ETS-Bereich. Während durch Vorschläge zur Minderung des Einsatzes fossiler Energieträger in der Energie- und Stromerzeugung immer wieder nationale Vorstöße in den europäisch abschließend geregelten Emissionshandel gemacht werden, ist es bei Maßnahmen zur Emissionsminderung im Non-ETS-Bereich bisher nicht zu rechtlich verpflichtenden nationalen Maßnahmen gekommen. 

Insgesamt sind weder die nationalen Klimaschutzziele für 2020 und 2030 noch die Ziele aus dem Klimaschutzplan 2050 rechtlich verbindlich. Für die Erfüllung der Verpflichtungen aus dem Pariser Klimaschutzabkommen sind vornehmlich die Maßnahmen für den Non-ETS-Bereich relevant und verbindlich, nicht jedoch die Zielvorgaben.

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