Montag, 10. Dezember 2018
-   ZUKUNFTSFRAGEN

Umsteuern im Transformationsprozess

Der bisherige Verlauf des Transformationsprozesses der Energiewirtschaft in Deutschland lässt zu wünschen übrig, sowohl was die Effektivität bei der Emissionsminderung als auch die Effizienz bei den Kosten betrifft. Wäre ein „Weiter so“ klug? In welchem Feld sind nationale Alleingänge im Klimaschutz EU-kompatibel, in welchem nicht? Und wie könnte man in der Energiewende umsteuern? Dazu befragte „et“ Prof. Dr. Marc Oliver Bettzüge, Professor für Volkswirtschaftslehre und Direktor des Energiewirtschaftlichen Instituts (EWI) an der Universität zu Köln.

Prof. Dr. Marc Oliver Bettzüge, Professor für Volkswirtschaftslehre und Direktor des Energiewirtschaftlichen Instituts (EWI) an der Universität zu Köln

Weiter so mit dem EEG?

„et“: Mit dem novellierten Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG) ist man auf einen wettbewerblichen Weg eingeschwenkt. Reicht das, um zu mehr Effizienz zu kommen?

Bettzüge: Mit der Novellierung ist sicherlich ein erster Schritt in die richtige Richtung getan worden. Aber das reicht mit Sicherheit nicht aus. Mit dem EEG-Mechanismus wird ausschließlich ein Teil der Angebotsseite der Elektrizitätswirtschaft beeinflusst. In einer ganzheitlichen Betrachtung ist dies aber nur ein Ausschnitt des gesamten Energiesystems, auf das sich die mit der „Energiewende“ verfolgte Idee richtet. Zudem trägt die durchaus kostspielige Förderung erneuerbarer Energien über das EEG bisher kaum zur Reduktion von Treibhausgasen bei, weil die Bundesregierung nicht im Gegenzug die entsprechende Menge Zertifikate aus dem Europäischen Emissionshandel (EU ETS) aufkauft und löscht.

Generell bin ich der Überzeugung, dass der Ansatz, den Energietransformationsprozess über technologiespezifische Teilinterventionen zu steuern, nicht der richtige ist. Das bisherige EEG ist zwar ohne Zweifel effektiv, aber gesamtwirtschaftlich nicht effizient. Insbesondere fehlt die Abstimmung mit den sonstigen Elementen der Klima- und Energiepolitik. Stattdessen verfolgt das häufig als „Erfolgsmodell“ gefeierte EEG spezifische Ziele, die mit den Zielsetzungen anderer Instrumente nicht oder doch nur partiell übereinstimmen. Zudem können die speziellen „Erfolgsfaktoren“ des EEG offensichtlich nicht so einfach auf andere Bereiche übertragen werden. Mir scheint, dass das in der öffentlichen Diskussion mehr und mehr erkannt wird.

„et“: Eng mit einer starken Förderung der Erneuerbaren im Stromsektor verbunden ist perspektivisch die Sektorenkopplung: Der vorwiegend aus Windkraft und Solarenergie gewonnene Strom soll in den Gebäude-, den Wärmemarkt und den Verkehr gebracht werden – ein erfolgversprechender Weg?

Bettzüge: Auch dieses Thema ist sinnvoll nur aus der Systemperspektive heraus zu bewerten. Ob und welche Endverbraucher auf elektrische oder teil-elektrische Anwendungen umstellen sollten, und wann der jeweils richtige Zeitpunkt hierfür ist, stellt sich als ein komplexes Optimierungsproblem mit vielen Unbekannten dar. Entscheidend ist meines Erachtens die möglichst reibungslose Synchronisierung aller Entwicklungen – auf der Angebots- wie auf der Nachfrageseite. Beispielsweise könnte eine rasche, staatliche verordnete Elektrifizierung des Endenergieverbrauchs dazu führen, dass vor allem auf zusätzliche Stromerzeugung aus nicht-erneuerbaren Quellen zurückgegriffen werden muss. Übrigens gibt es selbst für die lange Frist noch keinen Nachweis, dass die vollständige Elektrifizierung des Endenergieverbrauchs der einzige, geschweige denn der beste Weg sein muss.

„et“: Ein Vorteil der Sektorenkopplung ist, Flexibilitäten und Speichermöglichkeiten zu erschließen.

Bettzüge: Ohne Zweifel können Wärme, Kälte und Verkehr überschüssigen erneuerbaren Strom aufnehmen, welcher anderenfalls abgeschaltet werden müsste. In welchem Umfang derartige Abschaltungen erforderlich sein werden, und ob sie an Bedeutung gewinnen werden, hängt von der Ausgestaltung des Gesamtsystems und den gesetzlichen Rahmenbedingungen ab, insbesondere mit Bezug auf zunehmende Flexibilität. Beispielsweise können gerade in der kurzen und mittleren Frist teil-elektrische Anwendungen wie Heizstäbe in bestehenden Wärmesystemen durchaus sinnvoll sein. Denn sie könnten flexibel dem Einspeiseverlauf der Erneuerbaren folgen und nur bei einem (zu) hohen Stromangebot auf Elektrizität umgestellt werden.

Um hingegen den Endenergieverbrauch insgesamt auf rein elektrische Anwendungen umzustellen, müsste unter anderem das Problem der saisonalen Speicherung gelöst sein. Die in dieser Größenordnung aus heutiger Sicht am ehesten in Frage kommende Technologie scheint Power-to-Gas zu sein. In einer all-elektrischen Welt würden also voraussichtlich synthetische Brennstoffe aus Wind- und Solarenergie hergestellt werden; diese müssten dann – in Zeiten geringen Wind- und Sonnenaufkommens – verstromt und in die verschiedenen Endverbrauchssektoren geleitet werden. Dann aber stellt sich doch die Frage nach dem Sinn des Umwegs über den Strom; synthetische Brennstoffe könnten ja auch direkt in der Endanwendung genutzt werden. Es steht also eine ökonomische Abwägung im Raum: Nutzung der künstlichen Brennstoffe direkt in einer Gasheizung oder Brennstoffzelle, unter Rückgriff auf bestehende Gasleitungen, oder Verwendung von auf synthetischer Basis gewonnenem Strom z. B. in einer Wärmepumpe, wofür allerdings die Stromnetze ausgebaut werden müssten. Aktuelle Berechnungen an unserem Institut deuten eher gegen die Vision eines all-elektrischen Endenergieverbrauchs.

Klimaschutz im Non-ETS-Sektor forcieren

„et“: Die selbstgesteckten Klimaschutzziele Deutschlands für 2020 drohen verfehlt zu werden. Manche meinen, diese über einen Kohleausstieg doch noch erreichen zu können. Kann das funktionieren?

Bettzüge: Ein aktiv gesteuerter deutscher Kohleausstieg würde im bestehenden Rahmen viel zu kurz greifen. Wegen der Wirkungsweise des EU-ETS würde eine solche Maßnahme die Menge der verfügbaren Emissionszertifikate nur dann reduzieren, wenn diese im entsprechenden Umfang endgültig vom Markt genommen würden. Entscheidend für einen Erfolg der nationalen und europäischen Klimapolitik wäre vielmehr eine intensive Beschäftigung mit den Nicht-EU-ETS-Sektoren. Denn die Architektur der europäischen Klimaschutzpolitik überlässt den Mitgliedstaaten nur für die Nicht-ETS-Bereiche die Zuständigkeit. Es ist schon bemerkenswert, dass über das von der Kommission vorgeschlagene, recht scharfe Nicht-ETS-Ziel für Deutschland überhaupt nicht gesprochen wird, sondern – beispielsweise im Klimaschutzplan der Bundesregierung – über Sektorenziele, deren Zuschnitt nicht zu den europäischen Vorgaben passt. Solche national definierten Ziel-Systeme können innenpolitisch zwar große Wirksamkeit entfalten; in der Sache verschleiern sie aber die europäischen Verflechtungen über den Emissionshandel.

„et“: Bleibt die Frage der Kompetenzverteilung zwischen Berlin und Brüssel.

Bettzüge: Ich bin davon überzeugt, dass der Primat für die Treibhausgasminderung bei der EU liegt. Das folgt schon aus der Verpflichtung der Mitgliedstaaten der EU auf ein gemeinsames Ziel im Pariser Abkommen. Von daher sollte Treibhausgaspolitik konsequent von Europa her gedacht werden. Mit dem ETS hat die EU die Verantwortung übernommen, gemeinsam festgelegte Ziele in den erfassten Sektoren zu erreichen, und sie hat ein Instrument etabliert, welches geeignet ist, die Einhaltung dieser Ziele effektiv und effizient zu gewährleisten. Daher sollte sehr genau darüber gesprochen werden, welche Folgen es hat, wenn die Mitgliedstaaten zusätzliche Maßnahmen in den vom Emissionshandel erfassten Sektoren ins Auge fassen. Denn jede einzelne solche Aktivität führt zu Wechselwirkungen, kann in die Belange anderer Mitgliedstaaten in der einen oder anderen Weise hineinwirken – und interveniert damit letztlich in die europäische Ordnungspolitik. Im ETS-Bereich sollte die deutsche Politik die EU stärken, indem sie den ETS nachdrücklich unterstützt, statt nationalen Sonderzielen innerhalb dieses Systems hervorgehobene Bedeutung zuzuweisen. Ganz anders liegt die Sache im Non-ETS-Bereich. Hier ist – aus einer europäischen Perspektive heraus – dem Anspruchsniveau der Mitgliedstaaten, jenseits der gesetzten Mindestziele, keine Grenze gesetzt.

„et“: Es werden mittlerweile neue Klimaschutzinstrumente wie eine CO2-Steuer als EEG-Ersatz genannt? Inwieweit trägt das?

Bettzüge: Grundsätzlich ist eine einheitliche Bepreisung von Kohlenstoff eine ordnungspolitisch vernünftige Maßnahme, um Treibhausgasemissionen zu reduzieren. Zudem könnten so auch umweltpolitische Synergieeffekte erzielt werden, z. B. mit Blick auf das Problem der Stickoxide. Dabei können wir aber nicht von einer grünen Wiese ausgehen. Denn die verschiedenen Energieträger und -verbraucher werden ja bereits heute sehr unterschiedlich mit Steuern, Umlagen und Abgaben be- oder durch Subventionen und andere Privilegien entlastet.

Der Weg über die CO2-Steuer erfordert also eine Vereinheitlichung in großem Stil. Dafür wäre zunächst einmal die finanzielle Belastung jedes Energieträgers sauber zu ermitteln und nebeneinander zu stellen. Dabei würde sich ergeben, dass der Ausstoß von Kohlendioxid an der einen Stelle eher billig, an der anderen aber sehr teuer ist. Um nur einige Beispiele zu nennen: ein CO2-Zertifikat im EU ETS kostet derzeit knapp 7 € pro t; ein industrieller Stromkunde zahlt umgerechnet – inklusive Netzentgelten etc. – rechnerisch mindestens 50 € pro t; Diesel wird an der Zapfsäule mit 180 € pro t CO2 belastet; und Strom beim Endkunden effektiv sogar noch mehr als doppelt so stark.

„et“: Wie schätzen Sie die Chancen ein, dass das umgesetzt wird?

Bettzüge: Eine solche Reform wäre ein ganz dickes Brett, mit erheblichen Umverteilungseffekten. Die unterschiedlichen effektiven Steuersätze haben sich ja in langwierigen politischen Prozessen entwickelt, und sie reflektieren offensichtlich sehr heterogene Zahlungsbereitschaften und Zielsetzungen. Es ist deshalb in der gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Realität unwahrscheinlich, dass die Politik ein solches Projekt in einem Wurf anpacken wird. Eher werden es kleinere Schritte sein. Beispielsweise könnte zunächst die Harmonisierung von Entgelten zwischen dem Strom- und dem Wärmebereich angestrebt werden. Allein das wird sich schon als ziemlich schwierig erweisen, weil man hierfür an die großen Beträge von EEG und Stromsteuer herangehen oder die Belastungen im Wärmebereich deutlich anheben müsste – mit erheblichen sozialen Konsequenzen.

„et“: Und der europäische Emissionshandel, der gerade neu ausgerichtet wird, welche Rolle sollte der dann noch spielen?

Bettzüge: Erst einmal halte ich den Markt für Emissionszertifikate für ein ordnungspolitisch vernünftiges und prinzipiell wirksames Instrument. Aber der EU ETS ist – ausweislich des aktuellen Zertifikatpreises – nicht scharf genug verglichen mit den geschätzten Schadenkosten von Kohlendioxid. Das belegt aber weniger die Schwäche des Systems an sich als das Politikversagen bei der konkreten Ausgestaltung seiner wesentlichen Parameter. Naheliegend schiene es doch, den europäischen Cap zu senken und die Mehrbelastung zwischen den Staaten im Verhandlungswege auszugleichen. Allerdings ist dabei auch zu berücksichtigen, dass der Preis für Kohlendioxid in weiten Teilen der Welt noch Null beträgt. Hier muss also das richtige Maß gefunden werden, am besten, indem mögliche Verschärfungen des europäischen Caps reziprok an die Entwicklung der CO2-Preise im Rest der Welt gekoppelt werden. In der Übergangsphase sollten Maßnahmen wie die mittlerweile in Europa erprobten „carbon leakage-Regeln“ mögliche Auswirkungen auf den internationalen Wettbewerb reduzieren. „Border Tax Adjustments“ – welche immer wieder vorgeschlagen werden – wären zwar aus theoretischer Sicht eine geeignete Antwort, würde sich aber nach meiner Überzeugung im Geflecht der WTO-Regeln, der Lobbyinteressen und so mancher methodischen Probleme verfangen.

Umsteuern, aber wie?

„et“: Wenn man sich zum Umsteuern entschließt: Von welchen Prinzipien sollte man sich dabei leiten lassen?

Bettzüge: Man sollte sich vor allem auf das energiepolitische Zieldreieck einer zuverlässigen, bezahlbaren sowie umweltschonenden Energieversorgung besinnen. Der Zweck des Zieldreiecks war und ist, auf Zielkonflikte hinzuweisen, also auf die Notwendigkeit, einen angemessenen Ausgleich zwischen der Verfolgung der Einzelziele zu finden. Aktuell besteht doch eine Unwucht in der energiepolitischen Diskussion: Auf der einen Seite des Zieldreiecks – Treibhausgasminderung und Ausbau erneuerbarer Energien – operieren wir mit quantitativen Zielen, während wir für die anderen beiden Dimensionen des Zieldreiecks nicht in derselben Ausdrücklichkeit Zielvorgaben benennen. Bezüglich der Konflikte mit dem Aspekt der Wirtschaftlichkeit ist dabei eines klar: Technologieneutralität und ein möglichst allgemeines und umfassendes Ordnungssystem unterstützen die Effizienz; eine Vielzahl spezifischer Einzelregeln wird – so komplex sie auch erdacht sein mögen – zu suboptimalen Ergebnissen führen.

„et“: Speziell wird in der Diskussion gefordert, einerseits für mehr Transparenz bei den Belastungen für Strom, andererseits für mehr Verursachungsgerechtigkeit zu sorgen und schließlich die Belastungen des Stroms deutlich zu senken.

Bettzüge: Diese Forderungen sind berechtigt, denn die Belastung des Energieträgers Strom mit Steuern und Abgaben macht ihn sehr teuer, ohne dass dies ursächlich mit dem Verbrauch von Strom zusammenhinge. Die Netzentgelte hängen von der Anschlussleistung und dem Vorhalten des Netzes ab, um diese Anschlussleistung jederzeit unterstützen zu können. Die EEG-Differenzkosten hängen davon ab, welche Unterschiede zwischen dem Börsenstrompreis und den zugesagten EE-Fördersätzen bestehen. In einer verursachungsgerechten Betrachtung wären alle diese Belastungen der Kilowattstunde in anderer Form zu bestreiten. Bei den Netzentgelten, zum Beispiel, könnte die Anschlussleistung ein fixes Kriterium sein, und Erzeuger könnten zusätzlich zu den Abnehmern verursachungsgerecht in die Finanzierung des Netzes einbezogen werden.

Bei der EEG-Umlage ist die Frage, wer verantwortlich ist, leicht zu beantworten: Verantwortlich ist der Deutsche Bundestag, der das EEG und dessen Novellierungen beschlossen hat. Er ist also der Urheber des Faktums, dass der Strom aus erneuerbaren Energien mit Preisen oberhalb des Marktwertes vergütet wird und damit Differenzkosten bis zu dem Zeitpunkt zu begleichen sind, zu dem die jeweiligen Anlagen aus der Förderung fallen.

„et“: Es wird gefordert, die EEG-Förderkosten in den Staatshaushalt zu verschieben. Ist das dann gerechter?

Bettzüge: Ob das von den Bürgern als gerechter empfunden wird, wird auch von den Maßnahmen zur Refinanzierung der entstehenden Haushaltslücke abhängen – allen wird die Politik es vermutlich nicht recht machen können. Doch die Verlagerung der Verteilungsdebatte in den Bundestag hätte den Vorteil, dass über die vom EEG ausgelösten Umverteilungseffekte im Rahmen der grundgesetzlich vorgesehenen Finanzverfassung entschieden werden würde. Dann könnte – und müsste – das Parlament explizit darüber befinden, welche zusätzlichen Mittel dem EEG in Konkurrenz zu anderen Ausgabenfeldern aus dem Bundeshaushalt zugeführt werden sollen, und darüber, wie diese Ausgaben gegenfinanziert werden sollen.

Drängende energiepolitische Aufgaben

„et“: Wenn sich die neue Bundesregierung des Energiethemas annimmt: Was wäre der drängendste Anknüpfungspunkt?

Bettzüge: Eine weitere Reform des EEG ist sicherlich das Minimalprogramm. Wenn die neue Bundesregierung darüber hinaus zu echten Weichenstellungen kommen will, so scheinen mir zwei Aufgaben vordringlich: Die eine ist Transparenz über die Bedeutung der gesetzten Ziele im Klimaschutz, insbesondere mit Blick auf die Lasten, welche für die Gesellschaft mit der Erreichung der gesetzten Ziele verbunden sind. Nur auf Grundlage einer solchen, nüchtern ermittelten Basis kann die Gesellschaft sinnvoll darüber diskutieren, wie sie diese Lasten aufteilen möchte. Ein solcher, transparenter Diskurs fehlt bisher. Übrigens kommt es unter anderem auch deshalb zur Zielverfehlung: Denn letztlich schreckt die Politik häufig davor zurück, politisch bedeutsamen Kreisen bestimmte Lasten aufzubürden.

Ernsthaftes Bemühen um Transparenz ist also die erste Priorität; die zweite ist die Überarbeitung der Steuer-, Abgaben- und Entgeltsystematik für Energieträger in Deutschland. Die Heterogenität in der Besteuerung sollte zumindest so weit zurückführt werden, dass der Markt sinnvolle Entscheidungen bezüglich einer Kohlenstoffminderung treffen kann. Aber auch hier muss die europäische Dimension berücksichtigt werden. Käme es beispielsweise im Rahmen einer solchen Reform zu einer deutlichen Entlastung des Endenergieträgers Strom, so müsste man sich zusätzlich über die dann entscheidende Schnittstelle zum Emissionshandel Gedanken machen.

Die Fragen stellte Franz Lamprecht, „et“-Redaktion

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