Montag, 20. November 2017
-   ZUKUNFTSFRAGEN

Energiepolitische Programme der Bundesregierung 1973 bis 2017

Hans-Wilhelm Schiffer

Eine Analyse der seit 1973 vorgelegten energiepolitischen Programme zeigt: Alle Regierungskoalitionen haben sich in den vergangenen 45 Jahren im Grundsatz zu den Zielen Versorgungssicherheit, Wirtschaftlichkeit und Bezahlbarkeit sowie Umweltschutz und Ressourcenschonung bekannt – verknüpft mit der Aussage, dass diese Ziele gleichrangig zu verfolgen seien. Tatsächlich hat es diesen „Gleichklang“ der Ziele nie gegeben. Konkrete Ereignisse oder politische Strömungen haben vielmehr zu einer wechselnden Priorisierung einzelner Ziele geführt. Parallel dazu hat sich die Eingriffsintensität des Staates in die Steuerung von Angebot und Nachfrage verändert.

In der Regierungserklärung vom 18.1.1973 hatte die Bundesregierung (SPD/FDP-Koalition) erstmals in der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland ein energiepolitisches Programm angekündigt. Dieses Vorhaben wurde mit Vorlage des Energieprogramms vom 26.9.1973 realisiert. In den zwölf Legislaturperioden von Ende 1972 bis Herbst 2017 erfolgten in unterschiedlichen Koalitionsregierungen insgesamt sieben Fortschreibungen bzw. Neuauflagen, zuletzt am 28.9.2010. Die Reaktorkatastrophe von Fukushima im Jahr 2011 führte zu einer Neuausrichtung, insbesondere zur Rolle der Kernenergie. Auf die Ziele der Energiepolitik für die 18. Legislaturperiode (2013 bis 2017) hatten sich CDU/CSU und SPD in der Koalitionsvereinbarung vom 27.11.2013 verständigt (Tab. 1).

Tab. 1: Energieprogramme der Bundesregierung
Titel Datum der Vorlage Zuständige(r) Minister Regierungskoalition zur Zeit der Vorlage
Energieprogramm der Bundesregierung 26.9.1973 Dr. Hans Friderichs SPD und FDP
Erste Fortschreibung des Energieprogramms der Bundesregierung 23.10.1974 Dr. Hans Friderichs SPD und FDP
Zweite Fortschreibung des Energieprogramms der Bundesregierung 14.12.1977 Dr. Otto Graf Lambsdorff SPD und FDP
Dritte Fortschreibung des Energieprogramms der Bundesregierung 4.11.1981 Dr. Otto Graf Lambsdorff SPD und FDP
Energiebericht der Bundesregierung 24.9.1986 Dr. Martin Bangemann CDU/CSU und FDP
Energiepolitik für das vereinte Deutschland 11.12.1991 Jürgen Möllemann CDU/CSU und FDP
Nachhaltige Energiepolitik für eine zukunftsfähige Energieversorgung 27.11.2001 Dr. Werner Müller SPD und GRÜNE
Energiekonzept für eine umweltschonende, zuverlässige und bezahlbare Energieversorgung 28.9.2010 Rainer Brüderle und Dr. Norbert Alois Röttgen CDU/CSU und FDP

Energiepolitik der SPD/FDP-Koalition von 1973 bis Herbst 1982

Die energiepolitische Ausrichtung im ersten Energieprogramm der Bundesregierung vom 26.9.1973 war insbesondere durch zwei Faktoren geprägt[1]:

  • Wandel von einer in den 1950er Jahren beherrschenden Stellung der deutschen Steinkohle zu einer dominierenden Rolle des Mineralöls. So hatte sich der Anteil des Mineralöls am Primärenergieverbrauch bis 1972 auf 55 % erhöht.
  • Anstieg des Anteils der Nettoeinfuhren am Primärenergieverbrauch von 6 % im Jahr 1957 auf 55 % im Jahr 1972.

Vor diesem Hintergrund wurde der schnelle Ausbau jener kostengünstigen Energieträger angestrebt, die zu einer Verminderung der Risiken im Mineralölbereich beizutragen in der Lage sind. Konkret genannt werden vor allem Erdgas, Kernenergie und Braunkohle. Zur Kernenergie heißt es: „Die Bundesregierung hält … die optimale Nutzung der Kernenergie für die Sicherung der langfristigen Energieversorgung für notwendig und energiepolitisch für dringend erforderlich. … Sie hält als Minimalziel die Installierung einer Kapazität von 18.000 MW bis 1980 und von 40.000 MW bis 1985 (besser 50.000 MW) für erforderlich“ [1]. Zum Vergleich: die zum 1.12.1972 installierte und im Bau befindliche Kernkraftwerkskapazität betrug 7.258 MW.

Ferner war es nach Auffassung der Bundesregierung geboten, dass die Bundesrepublik Deutschland als größtes Verbraucherland Europas an der weltweiten Aufgabe des Aufschlusses der für die Versorgung notwendigen Rohölmengen mitwirkt. Dazu wurden öffentliche Mittel für die DEMINEX GmbH, damals Deutschlands größtes Unternehmen bei der globalen Exploration und Förderung von Rohöl, zur Verfügung gestellt.

Für das Erreichen der Ziele Sicherheit bei möglichst günstigen Gesamtkosten sowie Umweltverträglichkeit der Versorgung wurde dem Staat eine wichtige Rolle beigemessen. Allerdings wird betont, dass im Rahmen der Wirtschaftsordnung in der Bundesrepublik die Steuerungsfunktion des Wettbewerbs und der freie Marktzugang für die Energiewirtschaft erhalten bleiben müssen. Ferner wird ausgeführt: „Die Energiepolitik muss langfristig angelegt sein. Sie muss aber in ihren Maßnahmen angesichts möglicher grundlegender Situationsveränderungen mittelfristig flexibel bleiben“ [1]. Die Notwendigkeit zur Weiterentwicklung der europäischen Energiepolitik wird ebenfalls bereits in dem Programm von 1973, das kurz vor der ersten Ölkrise veröffentlicht worden war, angesprochen.

Die Ölkrise 1973/74 erforderte eine Neujustierung der Energiepolitik. Die arabischen Förderstaaten hatten am 17.10. und am 28.11.1973 Produktionskürzungen bis zu 25 % beschlossen und ein Embargo gegen den wichtigsten nordwesteuropäischen Ölimporthafen Rotterdam verhängt. Die Förderländer vervierfachten die Weltrohölpreise (von etwa 3 US$/bbl. auf rund 12 US$/bbl.). Sie leiteten mit einer Anhebung der Listenpreise „in einem bisher kaum vorstellbaren Ausmaß eine neue Preispolitik ein“ [2]. In Deutschland wurde als unmittelbare Reaktion auf die Krise ein Energiesicherungsgesetz erlassen, auf dessen Grundlage an vier Sonntagen ein allgemeines Fahrverbot verhängt sowie für sechs Monate generelle Geschwindigkeitsbegrenzungen (100 km/h auf BAB, ansonsten 80 km/h) eingeführt wurden.

Die Erste Fortschreibung des Energieprogramms vom 23.10.1974 gibt, so die Bundesregierung, die Antwort auf die veränderte Energielage. Angesichts dieser Situation „hat die Sicherung der Energieversorgung in der deutschen Wirtschaftspolitik eine höhere Priorität als je zuvor“ [2]. Konkret sollte dem insbesondere Rechnung getragen werden

  • durch eine beschleunigte Nutzung von Kernenergie, Erdgas und Braunkohle sowie
  • durch verstärkte Energieeinsparung.

Zentrale Ansätze zur Verbesserung der Sicherheit der Ölversorgung wurden in dem Ausbau der Bevorratung, einer Diversifizierung der Bezugsquellen sowie mit der Schaffung einer leistungsfähigen Mineralölgruppe – der DEMINEX – gesehen. Die Voraussetzungen zur vermehrten Nutzung von Erdgas sollten durch zusätzliche Erdgasbezugsverträge geschaffen werden. Unter großem Einsatz öffentlicher Mittel wurde eine Stabilisierungsphase der deutschen Steinkohle angestrebt. Ferner begrüßte die Bundesregierung ausdrücklich, dass die Erschließung des Braunkohlen-Tagebaus Hambach von dem Unternehmen beschlossen worden sei.

Zur Kernenergie heißt es: Die Installierung von 20.000 MW für 1980 und 45.000 MW für 1985 ist erforderlich. „Es ist wünschenswert, dass sogar 50.000 MW erreicht werden; damit würde diese Energie mit 45 % an der Stromerzeugung beteiligt sein“ [2]. Ferner ist in der Fortschreibung von Oktober 1974 ausgeführt: „Die Bundesregierung wird alles tun, um diese Ziele zu verwirklichen. […] Falls die geplante Größenordnung der Kernenergiekapazität nicht erreicht würde, wären schwerwiegende Folgen für die Energieversorgung unvermeidlich“ [2].

Zu den zentralen Ansätzen auf der Nachfrageseite gehören eine Verstärkung der Maßnahmen zur Energieeinsparung und die Zurückdrängung des Ölanteils am Verbrauch. Dem Umweltschutz wird auch bereits in diesem Programm ein eigenes Kapitel gewidmet.

In der Zweiten Fortschreibung des Energieprogramms vom 14.12.1977 behält die Sicherheit der Energieversorgung nach wie vor Priorität [3]. Die – abgesehen von der Kernenergie – nur qualitativ gehaltenen Zielvorgaben der Ersten Fortschreibung zur Rolle der einzelnen Energieträger werden bestätigt.

  • Es werden öffentliche Mittel für ein zweites DEMINEX-Anschlussprogramm bereitgestellt.
  • Die Bundesregierung unterstützt die Unternehmen beim Abschluss neuer Erdgas-Importverträge.
  • Die vorrangige Nutzung heimischer Steinkohle für die Elektrizitätsversorgung wird durch die Verstromungsgesetze abgesichert.
  • Der begrenzte Ausbau der Kernenergie wird für unerlässlich und auch aufgrund des erreichten hohen Sicherheitsniveaus für vertretbar gehalten.
  • Für den Ausbau der erneuerbaren Energien (Solarkollektoren und Wärmepumpen) werden Investitionskostenzuschüsse gewährt.
  • Die Kraft-Wärme-Kopplung (KWK) und die Erweiterung der Fernwärmenetze werden finanziell gefördert.

Durch Energieeinsparung und durch rationelle Energieverwendung sei der erwartete Zuwachs im Energieverbrauch zu begrenzen. Allerdings heißt es dazu auch: „Einsparmaßnahmen dürfen den Freiheitsspielraum des einzelnen Bürgers jedoch nicht unnötig beschränken und müssen Kosten- und Wirtschaftlichkeitsgesichtspunkte berücksichtigen“ [3].

Schwerpunkte bei der Flankierung der Energieforschung sind die Förderung der Kohlevergasung und -verflüssigung sowie die Entwicklung von Solar- und Windenergie sowie von Geothermie. Dabei kommt es, so die Bundesregierung, darauf an, den wirtschaftlich erschließbaren Anteil dieser Energien zu vergrößern bzw. deren Wirtschaftlichkeit zu erreichen. Darüber hinaus wird die Gewährung von Markteinführungshilfen in Betracht gezogen.

Auch in der Dritten Fortschreibung des Energieprogramms vom 4.11.1981 steht die Sicherung der Energieversorgung im Vordergrund [4]. Die Einsparpolitik behält Vorrang. Die Politik „weg vom Öl“ wird fortgeführt. Zur Vergrößerung der Sicherheit der Bereitstellung sollen die Energieeinfuhren breiter gestreut und die Rolle heimischer Energien gestärkt werden. Mit dem Vertrag zwischen Steinkohlenbergbau und Elektrizitätswirtschaft vom April 1980 ist der Vorrang der heimischen Steinkohle bei der Stromversorgung abgesichert worden.

Es wird angekündigt, dass die deutsche Braunkohle 1984 erstmals großtechnisch zur Gaserzeugung eingesetzt werden soll. Zur Realisierung ihres Kohleveredlungsprogramms hat die Bundesregierung am 21.10.1981 beschlossen, großtechnisch Anlagen zur Demonstration moderner Verfahren der Kohlevergasung mit Investitionskostenzuschüssen zu fördern und staatliche Hilfen für großtechnische Anlagen zur Kohleverflüssigung zu prüfen.

„Die Bundesregierung ist gewillt, gemeinsam mit den Ländern dafür zu sorgen, „dass die Voraussetzungen für einen weiteren Zubau von Kernkraftwerken gegeben sind“ [4]. Ferner wird erklärt, dass der THTR 300 in Schmehausen und der SNR 300 in Kalkar fertiggestellt werden sollen.

Die inzwischen erfolgte verstärkte Nutzung von Erdgas wird begrüßt. Der Ausbau der KWK und der Fernwärmenutzung gehört zu den vorrangigen Zielen der Bundesregierung. Zu den erneuerbaren Energie heißt es einschränkend: „Regenerative Energieträger bieten in der Bundesrepublik Deutschland für die Stromerzeugung nur ein geringes zusätzliches, ökonomisch verwertbares Potenzial“ [4]. Gleichwohl wird die Markteinführung neuer Technologien mit den Schwerpunkten Wärmepumpe, Solaranlagen, Biomasse und Geothermie gefördert. Daneben werden auch die Notwendigkeit einer Berücksichtigung umweltpolitischer Erfordernisse und die Gewährleistung international konkurrenzfähiger Energiepreise für den Erhalt der Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaft betont.

Grundsätzlich zeigt sich die Bundesregierung in der Dritten Fortschreibung des Energieprogramms überzeugt, dass sich die auf marktwirtschaftliche Prinzipien ausgerichtete Energiepolitik bewährt hat. Bei unabhängigen Instituten in Auftrag gegebene Energieprognosen seien nur als Orientierung und keinesfalls als Planziele zu verstehen. Die „Einbindung der Energiepolitik in die marktwirtschaftliche Ordnung gewährleistet die Flexibilität, die angesichts der großen Unsicherheiten einer nicht vorhersehbaren Entwicklung unbedingt notwendig ist“ [4].

Energiepolitik der CDU/CSU/FDP-Koalition von Herbst 1982 bis Oktober 1998

In der Zeit dieser Koalition wurden der Energiebericht der Bundesregierung vom 24.9.1986 sowie die Schrift Energiepolitik für das vereinte Deutschland vom 11.12.1991 veröffentlicht.

Im Vordergrund des Energieberichts der Bundesregierung vom 24.9.1986 [5] stehen der klassische Umweltschutz, also die Reduktion von Schadstoff-Emissionen, und die Reaktorsicherheit. Auslöser für diese veränderte Priorisierung bei der Zielverfolgung sind das Waldsterben, das Anfang der 1980er Jahre eine öffentliche Debatte auslöste, und die Reaktorkatastrophe in Block 4 des Kernkraftwerks Tschernobyl in der Ukraine am 26.4.1986.

Die Bundesregierung bekennt sich im Energiebericht bei der Nutzung der Kernenergie klar zum Vorrang der Sicherheit vor wirtschaftlichen Überlegungen. Des Weiteren beruft sich die Bundesregierung auf die Bewertungen der Reaktor-Sicherheits-Kommission (RSK) zur Reaktorunfall in Tschernobyl, die in ihrem Bericht vom 18.6.1986 festgestellt hatte, „dass nach den derzeit vorliegenden Informationen kein Anlass für Sofort-Maßnahmen bei in der Bundesrepublik Deutschland in Bau und in Betrieb befindlichen Kernkraftwerken besteht“ [5]. Die Bunderegierung hält die friedliche Nutzung der Kernenergie, die inzwischen mit über 30 % an der Gesamt-Stromerzeugung beteiligt ist, in der Bundesrepublik Deutschland weiter für verantwortbar“ [5].

„Mit der Großfeuerungsanlagen-Verordnung und der Novellierung der TA Luft hat die Bundesregierung die Anforderungen zur Luftreinhaltung u. a. bei Kraftwerken, Raffinerien und der übrigen Industrie seit 1983 erheblich verschärft“ [5]. Erstmals wurden mit der Großfeuerungsanlagen-Verordnung im Jahr 1983 und der TA Luft 1986 Vorschriften zur umfassenden Sanierung von Altanlagen geschaffen, um auch diese Anlagen an den Stand der Technik anzupassen.

Ferner hatte die Bundesregierung 1983 die Einführung des „umweltfreundlichen“ Autos beschlossen. Als Folge der 1985 EU-weit verschärften Abgasgrenzwerte mussten bis zum 1.1.1986 die Automobilindustrie Pkw mit Katalysatoren und die Mineralölwirtschaft unverbleites Benzin auf den Markt bringen. Unverbleites Benzin wurde steuerlich begünstigt, um die Markteinführung zu beschleunigen.

Zur Rolle der einzelnen Energieträger für die Versorgung sind folgende Beschlüsse bzw. Aussagen interessant:

  • Das seit 1970 bestehende DEMINEX-Programm zur Schaffung einer eigenen Rohölbasis läuft 1989 aus.
  • „Braunkohle ist ein sicherer, heimischer Energieträger, dessen Beitrag zu einer unabhängigen Stromerzeugung von der Bundesregierung begrüßt wird“ [5].
  • Trotz der geleisteten Anstrengungen „ist bisher weder bei uns noch in anderen Ländern ein entscheidender Durchbruch bei der Nutzung von Solar- und Windenergie, Biomasse und Geothermie gelungen. Dies liegt insbesondere daran, dass verschiedene dieser Techniken noch zu teuer sind (so kostet Strom aus Photovoltaik etwa 2 bis 4 DM/kWh)“ [5]. Zudem stehen in Deutschland der Verwendung von Solarkollektoren „die relativ geringe durchschnittliche Sonneneinstrahlung, der Nutzung der Windenergie die Unbeständigkeit der auftretenden Winde und die dichte Besiedlung entgegen“ [5]. Trotzdem müssen die erneuerbaren Energien, so die damalige Bundesregierung, langfristig einen größeren Beitrag zur Energieversorgung leisten. Dazu wird im Wesentlichen die Forschung unterstützt. Darüber hinaus werden Investitionszulagen und Sonderabschreibungen gewährt.

Laut der am 11.12.1991 veröffentlichten Schrift Energiepolitik für das vereinte Deutschland [6] prägen die konsequente Fortführung der marktwirtschaftlichen Ausrichtung, stärkere Beachtung ökologischer Aspekte und vertiefte Einbindung der nationalen Energiepolitik in den europäischen Binnenmarkt unser energiepolitisches Handeln. Grundlegende Veränderungen des energiepolitischen Umfeldes werden in der Vereinigung Deutschlands, den Risiken des Treibhauseffektes, in den Fortschritten der europäischen Integration und in den Umwälzungen in Mittel- und Osteuropa sowie der Sowjetunion gesehen. Erstmals wird ein nationales CO2-Minderungsziel Bestandteil des Energieprogramms. So strebt die Bundesregierung an, bis zum Jahr 2005 die CO2-Emissionen um 25 bis 30 %, bezogen auf das Jahr 1987, zu reduzieren. Bei der UN-Klimakonferenz in Berlin im Frühjahr 1995 verkündete Bundeskanzler Kohl eine Anpassung der Zielvorgabe, und zwar auf eine 25-prozentige Senkung der CO2-Emissionen Deutschlands bis 2005 im Vergleich zum Jahr 1990 [7].

Der Umwelt- und Klimaschutz stellen, so die Bundesregierung in ihrem Programm vom 11.12.1991, die größten Anforderungen an die Energiepolitik. Allerdings wird auch betont: „Versorgungssicherheit, Wirtschaftlichkeit, Umweltverträglichkeit und Ressourcenschonung bleiben auch in Zukunft unverzichtbare und gleichrangige Ziele der Energiepolitik; Inhalt und Gewicht sind der jeweiligen Lage flexibel anzupassen“ [6].

Als vorrangiges Handlungsfeld wird zu diesem Zeitpunkt die schnelle energiewirtschaftliche Integration der neuen Bundesländer gesehen, und zwar unter konsequenter Fortsetzung der Umstellung auf marktwirtschaftliche Steuerungsprinzipien. Dabei stellt die Bundesregierung klar: „Eine staatliche Planungskompetenz für die Energiebereitstellung oder quantitative Zielvorgaben des Staates wird es auch in der gesamtdeutschen Energiepolitik nicht geben. Die Bundesregierung sieht die Aufgabe des Staates darin, Rahmenbedingungen zu setzen und für deren Einhaltung zu sorgen“ [6].

Als wichtigste Herausforderungen im Rahmen der energiewirtschaftlichen Integration der neuen Bundesländer werden genannt:

  • die Beseitigung der einseitigen Ausrichtung der Energieversorgung auf die Braunkohle, die 1989 in den neuen Bundesländern noch einen Anteil von 70 % an der Deckung des Primärenergieverbrauchs gehalten hatte,
  • die Beendigung der Energieverschwendung
  • die Übertragung der in den alten Bundesländern gültigen Umweltschutzregelungen und
  • die Einführung marktwirtschaftlicher Strukturen unter Privatisierung der zuvor staatseigenen Betriebe.

Bezogen auf das vereinte Deutschland positioniert sich die Bundesregierung zum Versorgungsbeitrag der einzelnen Energieträger wie folgt:

  • Braunkohle bleibt ein wichtiger Faktor für eine preisgünstige und sichere Stromversorgung.
  • Gemäß der Kohlerunde von 1991 wird der subventionierte Absatz deutscher Steinkohle bis 2005 auf 50 Mio. t zurückgeführt, wobei dieses Ziel bereits im Jahr 2000 erreicht sein soll.
  • Die weitere Nutzung der Kernenergie wird für notwendig und angesichts des hohen deutschen Sicherheitsstandards für verantwortbar gehalten. In den alten Bundesländern sind die letzten Blöcke des „Konvoi-Typs“ 1988 in Betrieb gegangen. Ende 1990 betrug die Kernkraftwerkskapazität in den alten Bundesländern rund 24.000 MW. In den neuen Bundesländern werden dagegen alle Kernkraftwerke vom Netz genommen und stillgelegt. Die Energieversorger haben, so die Bundesregierung, erklärt, „für ihre Entscheidung über den Bau neuer Kernkraftwerke sei ein breiter energiepolitischer Konsens erforderlich, der gegenwärtig nicht vorhanden sei. Aus diesem Grund haben sie ursprüngliche Pläne zum Bau neuer Kernkraftwerke zunächst nicht weiter verfolgt“ [6]. Dies verbindet die Bundesregierung mit der Erwartung, „dass die bestehenden Kernkraftwerke bis zum Ende ihrer Nutzungsdauer in Betrieb bleiben“ [6] und dass die Option für den Neubau von Kernkraftwerken offen gehalten wird.
  • Die erneuerbaren Energien sollen verstärkt genutzt werden. Dazu setzt die Bundesregierung zum 1.1.1991 das Stromeinspeisungsgesetz in Kraft, das Mindestvergütungen für aus erneuerbaren Energien erzeugten Strom festlegt – differenziert nach Erzeugungsarten. Darüber hinaus werden die erneuerbaren Energien durch die Gewährung von Investitionskostenzuschüssen und von steuerlichen Abschreibungsmöglichkeiten gefördert.

Weitere wichtige Meilensteine in der Regierungskoalition von CDU/CSU und FDP sind das Gesetz zur Neuregelung des Energiewirtschaftsrechts vom 24.4.1998 und die Novelle des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen vom 26.8.1998, mit denen die EU-Binnenmarkt-Richtlinien für Elektrizität und Gas aus dem Jahr 1996 in nationales Recht umgesetzt wurden. Mit der damit eingeleiteten Marktöffnung für Strom und Gas ist der Wettbewerb auch für diese Energieträger auf dem deutschen Markt verankert worden. Ferner waren mit dem Kohlekompromiss vom 13.3.1997 die Beihilfen zugunsten der deutschen Steinkohle deutlich abgesenkt worden.

Als Leitlinie der Energiepolitik soll nach Auffassung der Regierungskoalition von CDU/CSU und FDP gelten: Die Energiepolitik muss langfristig angelegt sein, aber zugleich genügend Flexibilität aufweisen, um auf externe Änderungen reagieren zu können.

Energiepolitik der Koalition von SPD und DIE GRÜNEN von Herbst 1998 bis Herbst 2005

Gemäß dem Energiebericht Nachhaltige Energiepolitik für eine zukunftsfähige Energieversorgung vom 27.11.2001 werden drei Ziele gleichrangig verfolgt:

  • Umweltverträglichkeit;
  • Versorgungssicherheit;
  • Wirtschaftlichkeit.

Die Energiepolitik, so die Bundesregierung, „muss also den optimalen Bereich in diesem magischen Zieldreieck definieren und anstreben“ [8].

In einer im März 1999 beantworteten parlamentarischen Anfrage hatte es die Bundesregierung explizit abgelehnt, Zielwerte oder Anteile für den Versorgungsbeitrag einzelner Energieträger vorzugeben [9].

Wichtige Weichenstellungen in der 14. Legislaturperiode (26.10.1998 bis 17.10.2002) waren:

  • das Gesetz zum Einstieg in die ökologische Steuerreform vom 24.3.1999: Damit erfolgte zum 1.4.1999 als neue Verbrauchsteuer – unter schrittweiser Anhebung der Steuersätze bis 2003 – die Einführung einer Stromsteuer. Ferner ist die Mineralölsteuer unter Anhebung der bestehenden Sätze nach ökologischen Kriterien gestaltet worden.
  • die Vereinbarung zwischen der Bundesregierung und den Energieversorgern vom 14.6.2000 zur Beendigung der Nutzung der Kernenergie: Mit der Novelle des Atomgesetzes (am 22.4.2002 in Kraft getreten) wurde diese Vereinbarung rechtsverbindlich umgesetzt. Zu den Kernpunkten dieser Vereinbarung (auch Atomkonsens genannt) gehörte das Verbot des Neubaus von Kernkraftwerken und die Befristung der Laufzeit der bestehenden Kernkraftwerke auf durchschnittlich 32 Jahre seit Inbetriebnahme.
  • das Erneuerbare-Energien-Gesetz 2000 (EEG 2000), das zum 1.4.2000 in Kraft gesetzt wurde: Das EEG 2000 stellte eine neue Qualität in der Förderung der erneuerbaren Energien zur Stromerzeugung in Deutschland dar. Erstmals wird darin der Vorrang des Stroms aus erneuerbaren Energien gegenüber konventionell erzeugtem Strom gesetzlich festgeschrieben. Ferner sind darin Mindestvergütungssätze für Strom aus Wasserkraft, Deponie-, Gruben- und Klärgas, aus Biomasse, Geothermie, Windkraft sowie aus solarer Strahlungsenergie verankert, die für die Dauer von 20 Jahren gewährt werden. Damit sollte das Ziel einer Verdoppelung des Anteils der erneuerbaren Energien am Stromverbrauch in Deutschland bis 2010 erreicht werden.

Der Steinkohle und Braunkohle wird im Energiebericht aus dem Jahr 2001 eine wichtige Rolle für die künftige Energieversorgung zugeschrieben. So heißt es dort: „Braun- und Steinkohle in der Stromerzeugung sind unverzichtbar, denn sie mindern die Risiken der Importabhängigkeit.“ Ferner wird dort ausgeführt: „Die Wettbewerbsfähigkeit der Braunkohlenverstromung darf durch Veränderungen von energiewirtschaftlichen Rahmenbedingungen nicht gefährdet werden.“ Und weiter: „Die Bundesregierung bekennt sich zum leistungs- und wettbewerbsfähigen deutschen Braunkohlenbergbau. Die deutsche Braunkohle gehört auf lange Sicht zum Rückgrat einer sicheren Stromerzeugung im Wettbewerb“ [8].

Im Oktober 2000 hatte die Bundesregierung ein Klimaschutzprogramm verabschiedet, um das nationale Ziel einer 25-prozentigen Senkung der CO2-Emissionen bis 2005 gegenüber 1990 zu erreichen. Um diesem Ziel gerecht zu werden (was im Ergebnis nicht geschehen ist), wird im Energiebericht eine Ergänzung der Angebotsorientierung der Energiepolitik durch eine verstärkte Nachfrageorientierung proklamiert. Damit sollten vor allem die in den Sektoren Raumwärme und Verkehr bestehenden großen Einsparpotenziale prioritär erschlossen werden.

In der 15. Legislaturperiode (17.10.2002 bis 18.10.2005) wurde die erste Novelle des Erneuerbare-Energien-Gesetzes (EEG 2014) vom Deutschen Bundestag beschlossen. Diese Novelle sieht eine feste Zielvorgabe für den Ausbau erneuerbarer Energien vor. So sollte danach deren Anteil am Stromverbrauch bis 2010 auf 12,5 % (Verdoppelung gegenüber 2000) und bis 2020 auf mindestens 20 % steigen (tatsächlich wurde die Marke von 20 % bereits 2011 überschritten). Desweiteren war – zusätzlich zum Klima- und Umweltschutz – auch der Naturschutz als Ziel mit in das Gesetzeswerk aufgenommen worden.

Energiepolitik der Großen Koalition 2005 bis 2009

Zum 1.1.2009 war das Gesetz zur Neuregelung des Rechts der Erneuerbaren Energien im Strombereich vom 25.10.2008 in Kraft getreten. Die wichtigsten Neuregelungen beziehen sich auf die Vergütungssätze sowie die optionale Direktvermarktung von Strom aus Anlagen auf Basis erneuerbarer Energien. So sind die Vergütungssätze für die meisten erneuerbaren Technologien – mit Ausnahme der Photovoltaik – deutlich angehoben worden. Dies wurde mit dem Ziel verknüpft, den Anteil von Strom aus erneuerbaren Energien an der Stromversorgung bis 2020 auf mindestens 30 % und danach kontinuierlich weiter zu erhöhen.

Eine bereits zuvor getroffene wichtige energiepolitische Weichenstellung war die im Frühjahr 2007 erfolgte Verständigung der Bundesregierung, der Länder NRW und Saarland, der IGBCE und der RAG auf ein sozialverträgliches Auslaufen des subventionierten deutschen Steinkohlenbergbaus bis 2018. Dies wurde mit dem Steinkohlefinanzierungsgesetz vom 20.12.2007 rechtsverbindlich umgesetzt. Die in diesem Gesetz noch enthaltene Revisionsklausel ist mit dem Gesetz zur Änderung des Steinkohlefinanzierungsgesetzes vom 11.7.2011 gestrichen worden.

Energiepolitik der Koalition von CDU/CSU und FDP von 2009 bis 2013

Aus der Zeit der Regierungskoalition von CDU/CSU und FDP stechen vor allem die Entscheidungen zur Kernenergie heraus.

  • die Aufkündigung des Atomkonsenses aus dem Jahr 2000 durch die Entscheidung zur Verlängerung der Laufzeit der bestehenden Kernkraftwerke, rechtsverbindlich mit der 12. Atomgesetznovelle vom 28.10.2010 geregelt, und
  • die Rücknahme der Laufzeitverlängerung nach der Reaktorkatastrophe von Fukushima mit der Entscheidung zur sofortigen Stilllegung von acht Kernkraftwerks-Blöcken und der schrittweisen Außerbetriebnahme der weiteren neun Kernkraftwerks-Blöcke bis Ende 2022, rechtsverbindlich umgesetzt mit der 13. Atomgesetznovelle vom 31.7.2011.

Im Energiekonzept der Bundesregierung vom 28.9.2010 wird die Kernenergie noch als Brückentechnologie beim Übergang auf eine künftig vor allem auf erneuerbaren Energien basierte Energieversorgung gesehen [10]. Mit diesem Energiekonzept hat die Bundesregierung erstmals eine langfristige, bis 2050 reichende Gesamtstrategie vorgelegt, die durch ein ganzes Bündel von quantitativen Zielvorgaben determiniert ist. Dazu gehören:

  • Reduktion der Treibhausgas-Emissionen in Deutschland um 40 % bis 2020 und um 80 bis 95 % bis 2050 – gegenüber 1990;
  • Erhöhung des Anteils der erneuerbare Energien am Brutto-Endenergieverbrauch auf 60 % und am Brutto-Stromverbrauch auf 80 % bis 2050;
  • Senkung des Primärenergieverbrauchs gegenüber 2008 um 20 % bis 2020 und um 50 % bis 2050;
  • Senkung des Stromverbrauchs gegenüber 2008 um 10 % bis 2020 und um 25 % bis 2050;
  • Verdoppelung der Sanierungsrate für Gebäude von derzeit jährlich weniger als 1 % auf 2 % des gesamten Gebäudebestands;
  • Rückgang des Endenergieverbrauchs im Verkehrsbereich um 10 % bis 2020 und um 40 % bis 2050 – gegenüber 2005.

Der Ausbau erneuerbarer Energien soll künftig stärker marktgetrieben erfolgen. Ausschreibungen statt Förderung mit festen Vergütungssätzen wird als ein möglicher kosteneffizienter Weg vorgezeichnet. Die Laufzeit der vor 1980 in Betrieb genommenen sieben Kernkraftwerke wird um acht Jahre und die Laufzeit der zehn übrigen (neueren) Kernkraftwerke um 14 Jahre verlängert. Auch die Abscheidung und Speicherung von CO2 (carbon capture and storage – CCS) wird – ebenfalls anders als in der Folge entschieden – mit einer positiven Perspektive belegt. So heißt es im Energiebericht:

„Für das Ziel einer Minderung der Treibhausgas-Emissionen um mindestens 80 % bis 2050 wollen wir, neben den zentralen Ansätzen Energieeffizienz und erneuerbare Energien, auch die Abscheidung und Speicherung von CO2 (CCS) als Option erproben. … Bis 2020 sollen auf Basis des CCS-Gesetzes zwei der zwölf EU-weit förderfähigen CCS-Demonstrationsvorhaben mit dauerhafter Speicherung von CO2 in Deutschland gebaut werden. Darüber hinaus soll ein Speicherprojekt für industrielle CO2-Emissionen (z. B. ein Gemeinschaftsprojekt für Industrie-Biomasse-CO2) errichtet werden. Die Demonstrationsphase wird als Entscheidungsgrundlage für einen möglichen kommerziellen Einsatz der CCS-Technologie evaluiert“ [10].

Ferner werden der beschleunigte Netzausbau zur Systemintegration der erneuerbaren Energien und der Ausbau von Energie-Speicherkapazitäten angekündigt. Zum Verkehrssektor heißt es: „Unser Ziel ist es, eine Million Elektrofahrzeuge bis 2020 und sechs Mio. bis 2030 auf die Straße zu bringen“ [10].

Bei den Maßnahmen zur Umsetzung der Energiepolitik ist, so der Bericht, auf das Gleichgewicht der Ziele sicher, umweltschonend und bezahlbar, zu achten. „Nationale Klimaschutzmaßnahmen dürfen daher nicht zu unzumutbaren Wettbewerbsnachteilen deutscher Unternehmen im internationalen Wettbewerb führen“ [10]. Der EU-Treibhausgas-Emissionshandel wird als das vorrangige Klimaschutzinstrument klassifiziert. Zwar erfolgt auch in diesem Konzept eine Betonung des Gleichklangs der Ziele. Gleichwohl wird eine eindeutige Priorisierung des Klimaschutzes erkennbar.

Energiepolitik der Großen Koalition von 2013 bis 2017

Das Energiekapitel des Koalitionsvertrages für die 18. Legislaturperiode, der am 27.11.2013 zwischen CDU/CSU und SPD geschlossen worden war, steht unter der Überschrift, die Energiewende zum Erfolg zu führen. Folgende Ziele werden laut Koalitionsvertrag mit der Energiewende verfolgt:

  • Die Energiewende soll den Ausstieg aus der Kernenergie ermöglichen.
  • Sie soll unabhängiger von Öl- und Gasimporten machen.
  • Sie soll zum Fortschrittsmotor für den Industriestandort Deutschland werden und zu Wachstum und Beschäftigung beitragen.
  • Sie soll helfen, den Ausstoß der klimaschädlichen Treibhausgase zu reduzieren.
  • Es sollen mit der Energiewende Nachahmer für den eingeschlagenen Weg gefunden werden.
  • Und es soll gezeigt werden, dass eine nachhaltige Energiepolitik auch ökonomisch erfolgreich sein kann.

Die quantitativen Zielvorgaben aus dem Energiekonzept 2010 werden weitgehend bestätigt. Abweichungen sind nur insoweit gegeben, als das Stromsparziel nicht erneut aufgegriffen wird und die Vorgaben für den Anteil der erneuerbaren Energien an der Stromversorgung auf 40 bis 45 % für 2025 und 55 bis 60 % für 2035 umgestellt sind. 2050 sollen es unverändert mindestens 80 % sein.

Mit einer großen Zahl von organisatorischen und gesetzlichen Maßnahmen wird die Umsetzung der Energiewende betrieben. Für den Strombereich sind insbesondere die am 8.7.2016 vom Bundestag beschlossenen Gesetze, die der Zusammenführung der verschiedenen Elemente der Energiewende dienen, von Bedeutung.

Zentrale Vorhaben für den Elektrizitätsbereich, auf den sich bisher die Energiewende konzentriert, werden mit dem Gesetz zur Weiterentwicklung des Strommarktes (Strommarktgesetz) vom 29.7.2016 umgesetzt. Mit dem Strommarktgesetz hat der Gesetzgeber sich für eine Fortschreibung des bisher gültigen Marktdesigns, den sog. Energy-Only-Markt, entschieden, bei dem der Großhandelspreis sich wettbewerblich über die Strombörsen bildet.

Zum Zwecke der Versorgungssicherheit wurden verschiedene Arten von Reserven eingeführt, die in Zeiten schwankender Einspeisung aus Anlagen auf Basis erneuerbarer Energien die Netzstabilität durch konventionelle Stromerzeugungsanlagen sichern sollen.

Mit dem Erneuerbare-Energien-Gesetz 2017 erfolgt ein Umstieg auf wettbewerbliche Ausschreibungen. Die Höhe der erforderlichen Vergütung für Strom aus erneuerbaren Energien wird zu weiten Teilen über Auktionen ermittelt. Damit wird das Ziel verfolgt, den weiteren Ausbau zu wettbewerblichen Preisen zu gestalten und Überförderungen zu vermeiden.

Mit dem Gesetz zur Digitalisierung der Energiewende vom 29.8.2016 wird das Startsignal für Smart Grid, Smart Meter und Smart Home in Deutschland gesetzt. Dies ermöglicht die digitale Infrastruktur für eine Verbindung von inzwischen etwa 1,7 Mio. Stromerzeugern und großen Verbrauchern. Im Zentrum steht die Einführung intelligenter Messsysteme. Sie dienen als Kommunikationsplattform, um das Stromversorgungssystem energiewendetauglich zu machen.

Neben dem Strommarkt sind vor allem auch der Gebäudebereich und die Mobilität entscheidend für das Gelingen der Energiewende. Effizienzverbesserungen und die Nutzung des vermehrt aus erneuerbaren Energien erzeugten Stroms zur Reduktion des Einsatzes fossiler Energien in den Bereichen Wärme/Kälte und Verkehr, die sog. Sektorenkopplung, sollen helfen, das Projekt Energiewende auch in diesen Bereichen voranzubringen.

Fazit – Nachhaltigkeit als Leitlinie der Energiepolitik

Leitlinie für alle Energieprogramme der vergangenen 45 Jahre waren die Grundsätze der Nachhaltigkeit. Das sind Versorgungssicherheit, Wirtschafts- und Sozialverträglichkeit sowie Umwelt- und Klimaschutz einschließlich Schonung der natürlichen Ressourcen. Dabei wurde stets auch die Gleichrangigkeit der Ziele betont. Tatsächlich war dies jedoch nie politische Realität (Tab. 2).

Tab. 2: Prioritäten der Energiepolitik im Spiegel der vergangenen Jahrzehnte
Zeitraum Prioritäres Ziel Auslöser
1970er Jahre Versorgungssicherheit Ölpreiskrisen 1973/74 und 1979/80
1980er Jahre Klassischer Umweltschutz Waldsterben
1990er Jahre Wirtschaftlichkeit Liberalisierungsinitiativen der EU zu den Strom- und Gasmärkten
Aktuell Klimaschutz Warnungen der Klimawissenschaftler vor einer drastischen Erhöhung der globalen Temperaturen
Einen Gleichklang der Ziele hat es nie gegeben.

Gemäß allen Programmen soll auch für die Energieversorgung die Marktwirtschaft als grundsätzliches Steuerungsprinzip gelten. Allerdings ist insbesondere für das laufende Jahrzehnt festzustellen, dass die Energieversorgung der Zukunft in ein umfassendes quantitatives Korsett gepresst worden ist, das kaum noch Luft für marktwirtschaftliche Lösungen lässt. Planziele werden zunehmend zum Dogma erhoben, auch wenn sich abzeichnet, dass sie nicht oder nur unter Inkaufnahme massiver Eingriffe in Wirtschaftsprozesse erreichbar sind.

War im vergangenen Jahrzehnt noch ohne öffentlichen Aufschrei das Verfehlen des CO2-Minderungsziels, das Bundeskanzler Kohl 1995 bei der UN-Klimakonferenz für das Jahr 2005 verkündigt hatte (–25 % bis 2005 gegenüber 1990; tatsächlich erreicht wurden nur –18 %), hingenommen worden, wird das aktuell gemäß Energiekonzept von 2010 verfolgte nationale Treibhausgas-Minderungsziel von 40 % bis 2020 gegenüber 1990 aufrecht erhalten – und dies, obwohl sich die Rahmenbedingungen seit 2010 grundlegend verändert haben. So wurde 2011 der schrittweise Ausstieg aus der Kernenergie bis Ende 2022 beschlossen. Dass sich seitdem zunächst keine weiteren Erfolge bei der Reduktion der CO2-Emissionen eingestellt haben, ist nachvollziehbar. Zwar hat ein rasanter Ausbau der erneuerbaren Energien in der Stromerzeugung stattgefunden (+84 TWh bis 2016 im Vergleich zu 2010). Allerdings ist die Stromerzeugung aus Kernenergie im gleichen Zeitraum um 56 TWh zurückgegangen. Außerdem hat die starke Zuwanderung die Bevölkerungszahl in Deutschland – entgegen ursprünglichen Erwartungen – erhöht. Dies wirkt tendenziell verbrauchssteigernd. An dieser Stelle wäre Flexibilität bei der Anpassung von Vorgaben geboten, die gemäß den Energieprogrammen auch als eine notwendige Handlungsmaxime benannt ist.

Hinzu kommt, dass die Höhe der CO2-Emissionen von Industrie und Energiewirtschaft durch das europäische Emissionshandelssystem EU-weit gedeckelt ist. Zusätzliche nationale Regelungen in diesen Sektoren, wie sie im Klimaschutzplan der Bundesregierung vorgesehen sind, hebeln dieses effiziente marktwirtschaftliche Instrument aus. Im Ergebnis heißt das, dass ein nationales Treibhausgas-Minderungsziel allenfalls noch für die Sektoren Sinn macht, die bisher nicht in den europäischen Emissionshandel einbezogen sind, wie private Haushalte, Handel/Gewerbe/Dienstleistungen und Verkehr.

Als vielversprechende Lösung, allerdings nicht kurzfristig, wird die Sektorenkopplung gesehen, also die vermehrte Nutzung von möglichst weitgehend erneuerbar erzeugtem Strom im Wärmemarkt und in der Mobilität. Das stellt ein anderes Ziel in Frage, das im Energiekonzept von 2010 vorgegeben ist, die Senkung des Stromverbrauchs um 10 % bis 2020 und um 25 % bis 2050. Hier scheint sich die gebotene Flexibilität bei der Anpassung von Zielen durchzusetzen, da zunehmend erkannt wird, dass ein Mehreinsatz von Strom – immer stärker erneuerbar erzeugt – ein wichtiger Hebel für wirksamen Klimaschutz ist.

Die Energiewende muss allen Zielen einer nachhaltigen Energiepolitik genügen

Die Energiewende wird nur dann Nachahmer im Ausland finden, und das gehört zu den erklärten Zielen der Bundesregierung, wenn gezeigt werden kann, dass sie allen Zielen einer nachhaltigen Energiepolitik, also Versorgungssicherheit, Aufrechterhaltung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit der Industrie und Bezahlbarkeit von Energie sowie Umwelt- und Klimaschutz, gleichermaßen gerecht wird (Tab. 3) Vor diesem Hintergrund sollten folgende Leitlinien bei der künftigen Ausrichtung der Energiepolitik Realität werden [11]:

  • Gleichklang bei der Verfolgung der genannten Ziele;
  • Vermeidung planwirtschaftlicher Vorgaben – also keine weiteren politisch verordneten Ausstiegsszenarien aus bestimmten Energieträgern oder Technologien;
  • Flexibilität u. a. bezüglich der Anpassung von quantitativen Zielvorgaben;
  • Vorrangiges Setzen auf marktwirtschaftliche Lösungen, wie sie etwa im Klimaschutz mit dem europäischen Emissionshandelssystem bestehen.

Soweit Fördermechanismen für notwendig gehalten werden, sollte technologie-neutralen Lösungen der Vorzug gegeben werden.

Tab. 3: Quantitative Ziele der Energiewende und Status quo (2016)
2016 2020 2030 2040 2050
Treibhausgasemissionen
Treibhausgasemissionen (gegenüber 1990) - 28 % mind. - 40 % mind. - 55 % mind. - 70 % - 80 bis - 95 %
Erneuerbare Energien
Anteil am Bruttoendenergieverbrauch 14,6 %* 18 % 30 % 45 % 60 %
Anteil am Bruttostromverbrauch 31,7 % mind. 35 % mind. 50 % mind. 65 % mind. 80 %
2025: 40 bis 45 % 2035: 55 bis 60 %
Anteil am Wärmeverbrauch 13,4 % 14 %
Anteil im Verkehrsbereich 5,1 % 10 %**
Effizienz und Verbrauch
Primärenergieverbrauch (gegenüber 2008) - 6,4 - 20 % - 50 %
Endenergieproduktivität (2008 - 2050) 1,3 % pro Jahr (2008 bis 2015) 2,1 % pro Jahr (2008 - 2050)
Bruttostromverbrauch (gegenüber 2008) - 3,8 % - 10 % - 25 %
Primärenergiebedarf Gebäude(gegenüber 2008) - 15,9 %* - 80 %
Wärmebedarf Gebäude (gegenüber 2008) - 11,1 %* - 20 %
Endenergieverbrauch Verkehr(gegenüber 2005) + 4,3 % - 10 % - 40 %
* Angaben für 2015
** Ziel gemäß -Richtlinie 2009/28/EG
Quellen: Arbeitsgemeinschaft Energiebilanzen (2015 und 2016) sowie Bundesministerium für Wirtschaft und Energie, Fünfter Monitoringbericht zur Energiewende, Berlin, Dezember 2016 (2020 bis 2050)

Literatur

  1. Der Bundesminister für Wirtschaft: Das Energieprogramm der Bundesregierung. Bonn, den 26.9.1973.  ↩

  2. Bundesministerium für Wirtschaft: Erste Fortschreibung des Energieprogramms der Bundesregierung. Bonn, den 23.10.1973.  ↩

  3. Bundesministerium für Wirtschaft: Energie-Programm der Bundesregierung. Zweite Fortschreibung vom 14.12.1977.  ↩

  4. Bundesministerium für Wirtschaft: Energie-Programm der Bundesregierung., Dritte Fortschreibung vom 4.11.1981.  ↩

  5. Bundesministerium für Wirtschaft: Energiebericht der Bundesregierung. Bonn, den 24.9.1986.  ↩

  6. Bundesministerium für Wirtschaft: Energiepolitik für das vereinte Deutschland. Bonn, den 11.12.1991  ↩

  7. Deutscher Bundestag, BT-Drucksache 13/1328 vom 11.5.1995  ↩

  8. Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie, Nachhaltige Energiepolitik für eine zukunftsfähige Energieversorgung, Energiebericht, Berlin, den 27.10.2001  ↩

  9. Deutscher Bundestag, BT-Drucksache 14/577 vom 11.3.1999  ↩

  10. Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie / Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, Energiekonzept für eine umweltschonende, zuverlässige und bezahlbare Energieversorgung, Berlin, den 28.9.2010  ↩

  11. Hans-Wilhelm Schiffer, Energiemarkt Deutschland, Jahrbuch 2017, Köln, November 2016  ↩

Dr. H.-W. Schiffer, Executive Chair World Energy Resources, World Energy Council
HWSchiffer@t-online.de

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