Montag, 10. Dezember 2018
-   ZUKUNFTSFRAGEN

„Den Nicht-ETS-Bereich als das zentrale Handlungsfeld für nationale Klima- und Energiepolitik anerkennen“


Interview mit Marc Oliver Bettzüge


In der Klimapolitik gibt es eine klare europäische Aufteilung zwischen den Emissionen, die dem EU-Emissionshandel (ETS) unterliegen – Energiewirtschaft und Industrie – sowie dem Nicht-Emissionshandelsbereich (Non ETS) – Haushalte, Verkehr, Gewerbe. Dieser Vorgabe folgt Deutschland nicht, und setzt eher auf nationale Alleingänge wie den Kohleausstieg. Zu dieser Problematik und darüber hinaus befragte „et“ Prof. Dr. Marc Oliver Bettzüge, Energieökonom an der Universität zu Köln.

„et“: 
In Deutschland konzentriert sich die klimapolitische Diskussion vorwiegend auf den ETSBereich. Dort werden steile Ziele formuliert, verschoben und verschärft. Der Non-ETS-Bereich hingegen liegt brach. Wie könnte man hier zeitnah umsteuern?

Prof. Dr. Marc Oliver Bettzüge, Professor für Volkswirtschaftslehre und Direktor des Energie-wirtschaftlichen Instituts (ewi) an der Universität zu Köln | Foto: ewi

Bettzüge: Zunächst einmal müssten wir den Nicht-ETS-Bereich als das zentrale Handlungsfeld für nationale Klima- und Energiepolitik anerkennen. Stattdessen lenken wir den größten Teil der Aufmerksamkeit immer noch auf die von der EU eigentlich abschließend behandelten ETS-Sektoren. In einem zweiten Schritt müssten wir dann die bereits vorhandenen Energiesteuern betrachten, welche bereits umfassend auf den Verbrauch fossiler Energieträger in den Nicht-ETS-Sektoren einwirken, also die Brenn- und Kraftstoffsteuern. Interessanterweise sind diese Steuern während der gesamten „Klima“-Kanzlerschaft von Frau Merkel nicht erhöht worden – und damit real sogar gesunken. Der ökonomisch naheliegende Weg zu weniger Treibhausgasen in den Nicht-ETS-Sektoren würde also darin bestehen, diesen Trend umzukehren. Das geht naturgemäß nicht ad hoc, sondern muss mit Augenmaß und auf lange Sicht geplant realisiert werden, so dass die Verbraucher in der Lage sind, den Kapitalstock auf diese Entwicklung anzupassen. Ferner müssten solche Steuererhöhungen sozial flankiert werden. 

Umsteuern bei den Steuern

„et“: Was wäre ein guter Maßstab für die Besteuerung – die CO2-Emission?

Bettzüge: Dieser bei manchem energiepolitischen Berater beliebte Vorschlag übersieht meines Erachtens die enormen Unterschiede in den derzeitigen Steuersätzen. Diese Unterschiede sind ja nicht Ergebnis eines historischen Zufalls, sondern langjähriger politischer Abwägung von Verteilungswirkungen und Besteuerungsmöglichkeiten. Wer einheitlichen Energiesteuern auf Basis von CO2-Preisen das Wort redet, geht nonchalant über diese fiskalischen Herausforderungen hinweg. Zudem ist eine Vereinheitlichung zwischen den Sektoren, also zwischen Heiz- und Kraftstoffen, auch nicht das wirklich drängende Problem. Dringender wäre für die Erreichung der Klimaziele, wie gesagt, das Einschwenken auf sorgfältig geplante Wachstumspfade für die Energiesteuern auf fossile Brennstoffe. Innerhalb des Wärme- und Transportsektors können diese Pfade durchaus auf eine allmähliche Vereinheitlichung nach dem jeweiligen CO2-Ausstoß angelegt werden, also auf langfristig vergleichbare Heizöl- und Heizgas- bzw. Diesel- und Benzinsteuern. Zwischen den beiden Sektoren werden aber sicherlich noch auf lange Sicht erhebliche Unterschiede bestehen bleiben müssen.

„et“: Steigende Steuern halten Sie also für politisch durchsetzbar, wenn der Gradient nicht zu steil ist?

Bettzüge: Ja, in dieser Kombination und in Verbindung mit sozialem Lastenausgleich. Für eine derartige Politik bräuchte es allerdings einen langfristigen Ansatz. Man sollte sicherlich nicht von einem Jahr auf das andere beispielsweise Steuersätze verdoppeln, eine geplante – und für die Verbraucher damit einplanbare – Steigerung beispielsweise über einen Zehn-Jahres- Zeitraum scheint aber im Kontext der Klimaziele durchaus vermittelbar. Idealerweise sollte die Erhöhung am Anfang nicht ganz so hoch ausfallen, denn kurzfristig sind die Anpassungsmöglichkeiten des Kapitalstocks eher gering. Und naturgemäß muss man eine solche Besteuerungsstrategie mit Kompensationsleistungen für diejenigen kombinieren, die davon in besonderem Maße betroffen sind und keine offensichtlichen Ausweichmöglichkeiten haben. Das beträfe dann beispielsweise Niedriglohnbezieher, den ländlichen Raum oder Pendler, denen Kompensations- bzw. Unterstützungsmaßnahmen für energetische Verbesserungen zu Gute kommen sollten. Das Leitinstrument – die Energiesteuern, die wir heute bereits haben – sollte aber erhalten bleiben.

„et“: Für das eingangs genannte Ungleichgewicht des nationalen politischen Engagements im ETSund Non-ETS-Bereich ist der Kohleausstieg ein Paradebeispiel. Inwieweit ist der staatliche Eingriff in ETS-Sektoren überhaupt sinnvoll?

Bettzüge: Wenn man zusätzliche Minderungen von CO2-Emissionen in den ETS-Sektoren erreichen will, ist die effiziente Lösung bekannt: Verringerung der Zertifikatmenge, beispielsweise durch staatliche Stilllegung von Zertifikaten. Ohne eine solche Verringerung der Menge sind nationale Eingriffe in die ETS-Sektoren Symbolpolitik zur Pflege der nationalen Klimabilanz, aber ohne Auswirkung auf die EU-weiten Emissionen. Wenn effektive CO2-Minderung das Ziel der Übung ist, müssten diese Wechselwirkungen im Mittelpunkt der öffentlichen Diskussion stehen. Soviel zum „Ob“ eines weiteren nationalen Eingriffs in die ETS-Sektoren. Aber auch das „Wie“ kann man in Frage stellen. Effizient wäre ein technologieneutraler Eingriff, beispielsweise über einen nationalen CO2-Mindestpreis im ETS. Stattdessen scheinen sich detailliert vorformulierte Vorstellungen durchzusetzen, etwa hinsichtlich der Typen von Kraftwerken und ihrer jeweiligen Abschaltzeitpunkte.

Dieser Detailgrad der staatlichen Steuerung der Energiewirtschaft wirft die Frage auf, welche Rolle der Staat hier eigentlich einzunehmen gedenkt: Will er der Mikromanager der Energiewende werden? Und ist er im Gegenzug bereit, auch die entsprechende Verantwortung zu übernehmen? Wäre dann nicht eigentlich der Kauf aller Kraftwerke durch den Staat – sprich: Die Verstaatlichung der Kohleindustrie – die folgerichtige Lösung für die Umsetzung der politisch formulierten Zielvorstellungen? Dann könnte er die Kraftwerke ganz nach Wunsch abschalten, und statt über Privatvermögen würde die vom Staat eingesetzte Kommission über Staatsbesitz verhandeln.

„et“: Wir haben den Eindruck, dass der Staat mit dem Kohleausstieg auch versucht, einen Strukturwandel zu planen. Ist das nicht legitim?

Bettzüge: Ein Strukturwandel, und damit eine Modernisierung, ist in den betroffenen Regionen, speziell in den ostdeutschen Braunkohlegebieten, eine gute Idee – und das völlig unabhängig vom Datum eines Kohleausstiegs. Ein solcher Strukturwandel sollte allerdings dem Rückbau der kohleseitigen Industriestrukturen vorausgehen und nicht folgen. Ein Kohleausstieg erfordert übrigens auch einen Strukturwandel in der Energiewirtschaft. Werden Kohlekraftwerke schnell aus dem Markt gedrängt, muss entsprechend Ersatzleistung in Form von Gaskraftwerken geschaffen werden. Ersatzkapazität muss bereitgestellt, entsprechend müssen Kraftwerke gebaut werden – und das an den richtigen Standorten. Auch die dahinterliegende Erdgas- Struktur ist anzupassen. Und dabei ist zudem der bereits bestehende innerdeutsche Netzengpass zu berücksichtigen. Sprich: Forciert man einen schnellen Rückbau von Kohlekraftwerken, steht man vor einer umfassenden und rasch zu bewältigenden Koordinationsaufgabe. Im Grunde muss der Staat dann – schon fast zwangsläufig – Verantwortung übernehmen, gerade auch, weil er durch die Art und Weise seines Eingriffs in den Energiemarkt die Investitionssicherheit am Standort Deutschland grundsätzlich in Zweifel zieht. Wenn Betriebsgenehmigungen für Tagebaue mit Federstrich einkassiert werden können, dann werden sich auch mögliche Investoren in neue Gaskraftwerke fragen, ob Investitionssicherheit für die gesamte Lebensdauer dieser Anlage gewährleistet ist.

„et“: Was muss der Staat tun?

Bettzüge: Der Staat wird vermutlich Investitionsgarantien – in welcher Form auch immer – geben müssen. Bei den erneuerbaren Energien und beim Netz geschieht das ja heute bereits in sehr deutlicher Art und Weise. Die Frage, wie man dies bei Ersatzinvestitionen für stillgelegte Kohlekraftwerke regeln will, ist da wohl berechtigt. Dahinter liegt dann noch die Problematik der entsprechenden Anpassungen in der Erdgas-Infrastruktur. Wie hier Investitions- und Planungssicherheit entstehen soll, erscheint derzeit mehr als unklar.


Aufteilung der Emissionsbudgets fragwürdig

 „et“: In der aktuellen klimapolitischen Diskussion ist von „fairen Emissionsbudgets“ für Länder, Sektoren oder Technologien die Rede. Inwieweit sind Emissionsbudgets ein tragfähiges Instrument der Klimapolitik? 

Bettzüge: Globale Emissionsbudgets im Sinne der von Klimawissenschaftlern aus Zielen für Erwärmungsgrenzen rückgerechneter Reduktion des weltweiten CO2-Ausstoßes sind sicherlich sinnvoll und hilfreich. Die schematische Aufteilung eines solchen Budgets auf Länder oder einzelne Emittenten ist angesichts einer vernetzten, globalen Ökonomie allerdings durchaus fragwürdig. Interessanter wäre mei-ner Ansicht nach die Überlegung, wie das globale Budget, das ja letztlich auch ein Ressourcen-Budget ist, auf die einzelnen Energieträger und deren Produzenten aufgeteilt werden sollte.

„Zunächst einmal müssten wir den Nicht-ETS-Bereich als das zentrale Handlungsfeld für nationale Klima- und Energiepolitik anerkennen. In einem zweiten Schritt müssten wir dann die bereits vorhandenen Energiesteuern betrachten, welche bereits umfassend auf den Verbrauch fossiler Energieträger in den Nicht-ETS-Sektoren einwirken, also die Brenn- und Kraftstoffsteuern. Interessanterweise sind diese Steuern während der gesamten „Klima“-Kanzlerschaft von Frau Merkel nicht erhöht worden – und damit real sogar gesunken. Der ökonomisch naheliegende Weg zu weniger Treibhausgasen in den Nicht-ETS-Sektoren würde also darin bestehen, diesen Trend umzukehren. Das geht naturgemäß nicht ad hoc, sondern muss mit Augenmaß und auf lange Sicht geplant realisiert werden, so dass die Verbraucher in der Lage sind, den Kapitalstock auf diese Entwicklung anzupassen. Ferner müssten solche Steuererhöhungen sozial flankiert werden.“

Prof. Dr. Marc Oliver Bettzüge, Professor für Volkswirtschaftslehre und Direktor des Energiewirtschaftlichen Instituts (ewi) an der Universität zu Köln

Wie die Ziele im Non-ETS-Bereich erreichen?

„et“: Im ETS-Bereich werden die Ziele per System erreicht, in den Nicht-ETS-Sektoren ist das mehr als fraglich – auch für 2030. Gibt es Signale über die drohende EU-Strafzahlungen hinaus, die der deutschen Politik den Weg weisen könnten?

Bettzüge: Prinzipiell ja, das hängt aber von der Treibhausgasminderungs-Situation in der gesamten EU ab. Solange die EU auf einem guten Weg zu ihrem Minderungsziel ist, was auch von der wirtschaftlichen Situation der einzelnen Mitgliedstaaten abhängt, besteht immer die Möglichkeit, Emissionsberechtigungen von anderen Staaten zu erwerben. Solange die Mehr-Emission in Deutschland an anderer Stelle kompensiert werden kann, wird also diesbezüglich nur ein begrenzter Druck entstehen. Ein Nichterreichen der Ziele auf Ebene der gesamten EU würde hingegen den Druck spürbar erhöhen. Allerdings wäre es in einem solchen Fall auch vorstellbar, dass die EU dann auch die Regeln für die Pönalisierung ändert – Regeltreue ist ja in den letzten 15 Jahren nicht unbedingt ein charakteristisches Merkmal der Europäischen Union gewesen.

„Forciert man einen schnellen Rückbau von Kohlekraftwerken, steht man vor einer umfassenden und rasch zu bewältigenden Koordinationsaufgabe. Im Grunde muss der Staat dann – schon fast zwangsläufig – Verantwortung übernehmen, gerade auch, weil er durch die Art und Weise seines Eingriffs in den Energiemarkt die Investitionssicherheit am Standort Deutschland grundsätzlich in Zweifel zieht. Wenn Betriebsgenehmigungen für Tagebaue mit Federstrich einkassiert werden können, dann werden sich auch mögliche Investoren in neue Gaskraftwerke fragen, ob Investitionssicherheit für die gesamte Lebensdauer dieser Anlage gewährleistet ist.“

Prof. Dr. Marc Oliver Bettzüge, Professor für Volkswirtschaftslehre und Direktor des Energiewirtschaftlichen Instituts (ewi) an der Universität zu Köln

„et“: Ist aus ökonomischer Sicht die stärkere Einbindung der Bürger in den Non-ETS-Bereichen wie Verkehr und Heizung denkbar?

Bettzüge: Die Politik scheut sich davor, anzuerkennen, dass sie die selbst gesteckten Ziele nur über eine Verteuerung von Energie erreichen kann. Stattdessen konzentriert sie sich lieber auf angebotsorientierte Subventionen, Verbote und Abschaltungen. Meiner Ansicht nach wird es aber ohne die Belastung der Nachfrage nicht gehen. Die Politik wird hier um eine unbequeme Nachricht nicht herumkommen: Entweder wird man im Jahr 2030 feststellen, dass man die Ziele wieder einmal verfehlt haben wird, oder man hat bis dahin fossile Energieträger für alle Verbrauchergruppen deutlich verteuert.

„et“: Herr Prof. Bettzüge, vielen Dank für das Interview.

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